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哈尔滨开始向编外人员“动刀”了。3月20日，哈尔滨市机构编制委员会办公室发布消息，市级机关事业单位开展编外用人清理规范工作。该消息一经公布即引发社会广泛关注。
按照当地公布的《哈尔滨市级机关事业单位编外用人清理规范工作方案》（简称《方案》），编外用人清理规范工作从3月开始到6月底结束，分自检自查、组织实施、检查督导三个阶段实施。
根据《方案》，本次专项整治行动的实施对象为哈尔滨市级机关、市属事业单位现有雇员、行业专职人员、工勤人员和单位自聘人员（统称“编外用人”）。
哈尔滨市机构编制办一位工作人员表示，按照有关方面要求，哈尔滨市正按照确定的方案，依法依规开展这项工作。“各地其实也在不同程度地开展，只是方式方法不尽相同。”他说。
值得注意的是，近期《党和国家机构改革方案》提到了优化机构编制资源配置，地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。
在此背景下，哈尔滨市清理编外人员尤其引人关注。哪些编外人员会被清理，又如何清理？
哪些编外人员将被清理
“编外”是相对编内而言的。编内人员即在编人员，一般指国家财政负担其经费开支的各级各类机关、事业单位以及部分特殊机构等单位的正式工作人员。
就编制类型看，行政编和事业编最为民众所知。如前文所述，哈尔滨市清理的“编外人员”指，市级机关、市属事业单位现有雇员、行业专职人员、工勤人员和单位自聘人员。
从总体看，《方案》比较完整，包括工作目标、工作原则、清理范围及对象、主要任务、组织实施、工作要求等内容。
哪些人会被清理？《方案》在主要任务中提到，精简编外用人员额、清理规范用人行为。其中清理规范用人行为列举了11条，包括行政执法、财务管理、人事管理、涉密等岗位使用的编外人员；临时性、阶段性工作已完成、合同已到期未再续聘的编外人员；人员使用与审批岗位不一致的编外人员；主动离职、考核评估不适岗的编外人员；既没有与用人单位签订劳动合同，又未实行劳务派遣的编外人员；已推行社会化服务外包仍自行聘用并混合使用的编外人员；历史遗留问题产生的编外人员。
另外，超出员额控制标准的编外用人和行业专职人员；可以通过社会化服务外包的保安、保洁、绿化、食堂等岗位的工勤人员；不符合相关法律法规的其他情形，也在被清理范围之内。
《方案》还提到，医院、高职高专、公证处、仲裁办等用人主体要结合专业和实际需要，自主开展自聘人员清理规范工作，并逐步将已自聘人员转化为社会化服务外包形式。
除清理规范用人行为，编外用人员额也要精简。《方案》提到，市级机关事业单位现有编制内人员能保证工作正常开展的，不使用编外人员。用人单位要制定编外用人员额年度精简计划，市直机关编外用人原则上5年内精简完毕，每年精简不少于本单位编外用人员额的20%。市直事业单位编外用人结合职能调整情况及空编率适度精简（空编率5%-15%，编外用人精简5%；空编率15%-25%，编外用人精简10%；空编率大于25%，编外用人精简15%）。
一位组织系统官员解释称，空编率越大，编外用人精简幅度越大，这是符合逻辑的。空编率大，代表可用编制内人员数量越大，可优先使用编制内人力资源。
前述哈尔滨市机构编制办工作人员说，这是统筹编内和编外关系，编内编外调整一盘棋。
编外用工何来
编外用工在各地普遍存在。中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员马亮向中国新闻周刊表示，不单是哈尔滨市，沿海发达省份也存在类似现象，编外用工的现象在全国都比较普遍。
中国人民大学人力资源开发与管理研究中心主任刘昕也提到，很多地方的机关事业单位编外用工现象非常突出，编外用工即使不占用编制，但仍然以财政支付费用为主。
马亮认为，原因是多方面的，首先编制是刚性约束，有的地方政府卡得很严，扩编、增编需要严格的程序，而现实中人员需求量大，所以存在编外用工的现象。
其次，可能是编制资源配置不合理。马亮说，中央政府缺人，可以从地方政府借调，省级地方政府缺人，可以从下级政府借调。但基层政府缺人，无法借调，只能以编外用工形式解决。
除了上述原因，刘昕补充说，各单位在使用编外用工时，往往缺乏足够的约束机制，自行扩张的情况屡有发生，这就导致行政成本越来越高。
中国人民大学公共管理学院教授、地方政府发展战略研究中心原主任魏娜说，编外人员大量增加，一方面与政府管理的公共事务增加相关，另一方面与政府职能转变不到位有关。
魏娜向中国新闻周刊提到，从现实情况看，政府管理的公共事务和提供的公共服务是在增多。管理事务增加的同时，政府的职能也要转变。如果管理方式不科学，也会增加编外人员。
在魏娜看来，政府及用人单位对编外人员缺乏管理、缺乏监督，这也是编外人员增加的原因之一。
值得注意的是，在清理编外人员之前，哈尔滨近年至少开展两轮事业单位改革，对机关事业单位编制“动刀”。
2018年，哈尔滨市制定《市直机关事业单位实施控编减编三年行动计划（2018-2020年）》，并提出了相关目标。
据哈尔滨机构编制网消息，截止到2020年11月底，市直机关（含直属参公事业单位）编制总量精简21.5%，市直事业单位编制总量精简36.2%，超额完成三年行动目标。
另据《黑龙江日报》2021年7月报道，继2018年启动并完成一轮事业单位机构改革后，哈尔滨接续实施深化事业单位改革试点工作，哈尔滨市事业单位机构编制规模进一步压缩。
报道提到，哈尔滨市本级机构精简47个，占比19.3%，事业编制精简8246名，占比25.3%。市辖区机构精简177个，占比21%，事业编制精简7816名，占比22%。
释放了什么信号
近期公布的《党和国家机构改革方案》提到，地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。
公开报道显示，《党和国家机构改革方案》公布后，哈尔滨是首个公布清理编外人员方案的城市，但在此之前，多地已开始清理编外人员。
今年2月，安徽省桐城市召开市编外人员清理规范工作座谈会。会议表示，清理清退不是最终目的，而要以此为契机，规范整顿编外用人乱象，提高政府行政效能和服务水平。
再之前，2022年湖北省房县开展了编外聘用人员清理规范工作，湖北省监利市召开会议，决定对监利市全市机关事业单位编外聘用人员进行清理规范。
据海南媒体报道，2021年海南省万宁市285家行政事业单位清理编外人员1336人，年度节省财政开支3079万余元。
哈尔滨明确出台方案开始清理编外人员，释放了什么信号？中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院研究员聂辉华表示，其他地方政府可能也会出台类似举措。
聂辉华认为，原因有两个：一是中央已经决定精减编制，地方政府会有所动作。编外、编内又是紧密相关，在清理编外人员后，还可能进一步精减编内人员；二是地方财政吃紧。疫情三年，经济下滑，财政支出加大，清理编外人员，可减轻财政负担，提高治理效能。
魏娜也认为，清理编外人员是信号，先从清理编外人员开始，然后逐步精减编内人员。她特别提到，对于编外人员，也不适宜“一清了之”，应该留有过渡期。
值得一提的是，哈尔滨公布的《方案》中提到，用人单位要依法依规开展人员清理工作，畅通编外人员退出机制，保障编外人员合法权益，推行社会化服务。
北京大学政府管理学院教授、中国人力资源研究会测评专业委员会常务理事白智立表示，当前多地推进编外人员清理工作，主要原因有三点：一是地方政府因疫情等因素，财政压力加大，“清理”编外人员可节约行政资源。二是贯彻一直以来精兵简政、减员增效的传统。三是需要对编外人员进行规范管理。
白智立还表示，要加强制度建设，填补编外人员队伍管理制度的空白。“编外人员对社会经济发展做出了贡献，不能一味否定其作用和功能，应该以此为契机积极推进编制管理的改革。”他说。
刘昕提到，清理编外人员要避免“一刀切”，避免流于形式，要明确各单位的组织定位和承担的主要职责，然后据此进行科学的核算，人员配置要尽可能合理。

（来源：中国新闻周刊）

统筹：王长善 编辑：刘瑶

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